加强解放区建设的中心问题，是贯彻党的《五四指示》，即根据广大农民群众强烈要求得到土地的愿望，领导农民废除阻碍农村生产力发展的封建土地制度，实行土地制度改革，把地主占有的大量土地分配给无地、少地的农民，使农民在政治上、经济上摆脱几千年来的封建压迫和剥削。

全面内战爆发后，各中央局和中央分局、解放区各级政府为了切实贯彻执行《五四指示》，抽调大批干部组成工作队，奔赴广大农村，广泛发动农民群众，进行土地制度的改革运动(简称土改运动)。这次土改运动的中心内容是，发动并依靠广大农民群众，通过反奸、清算、减租、减息等方式，从地主手中获得土地，实现“耕者有其田”。在具体做法上，各解放区党政组织根据《五四指示》的精神，结合本地区的实际情况，采取了灵活多样的方式。

没收日满、恶霸地主、土匪窝主的土地，分配给农民。这种方式在东北解放区最为突出。中共中央东北局针对东北土地多集中于日满、恶霸地主等手中的特点，首先发动农民开展反奸清算，然后大张旗鼓地没收和分配开拓地(日本人掠夺的土地)、满拓地(“满洲国”各级军政组织掠夺的土地)以及大汉奸、大恶霸地主的土地。对于勾结土匪、坐地分赃的地主和不执行人民政府减租法令的地主，亦发动群众算账退赔，直至分配其土地。对于只有少数土地的小地主，暂不没收分配。

以清算地主的方式解决农民土地问题。这种方式的基本做法是：除了对汉奸和恶霸地主的土地明令没收外，对一般地主的土地，通过清算方式收归农民所有。即利用清算租息、清算额外剥削、清算无偿劳役、清算转嫁负担、清算霸占吞蚀等方式，使地主的土地在偿还积债、交纳罚款、退还霸占、赔偿损失等名义下，转移、折算或出卖到农民手里。这种做法，形式上是有偿交换，实际上是在对封建地主揭露控诉的基础上，由农民没收地主土地。在进行清算时，一般都注意不侵犯中农的利益。中共中央华中分局在领导苏皖边解放区的土地改革中，就提出“中间不动两头平”，“在土地改革中应保证被拿出土地来的人口不要超过全乡总人口10%”。

通过征购方式转移地主的一部分土地给农民。1946年7月，中共中央出于对巩固统一战线的考虑，认为需要制定一种使民主人士、中间人士都易于接受的政策，即以征购方式重新分配他们多占的土地。陕甘宁解放区是老根据地，一半地区的地主、富农已基本消失，另一半经过多次减租减息，地主、富农已被削弱，其中不少还是开明士绅。陕甘宁边区政府在充分考虑这些特点后，于1946年12月颁布《征购地主土地条例草案》，对地主除按规定留下自耕土地外，其余由政府发行公债征购，并将征购的土地分配给无地或少地的农民。公债作为地价交付地主，分10年还本。中共西北中央局和陕甘宁边区政府，为了提高农民的政治觉悟，在征购前首先发动农民对地主开展面对面的诉苦清算，然后再讨论征购中的各项问题，如根据清算应退赔多少，留下多少，征购多少，地价定多少等。通过这种办法，大部分土地无偿退赔给农民，一部分土地以公债形式转移到农民手中。1947年2月8日，中共中央充分肯定并向各解放区通报了陕甘宁解放区这种征购方式的经验。

通过献田献地方式解决农民土地问题。献田献地，即地主无偿地将土地献给农民。这是土改初期各解放区对出身于地主的干部家庭和开明士绅所采取的方式。在各解放区党组织和地方政府的号召下，一批开明士绅献出土地，党政军干部中不少地主出身的人也说服其家庭献出土地。到1946年8月，各解放区献地达3.3万余亩。

此外，在贯彻《五四指示》过程中，各解放区还从实际出发，对少数民族上层人士、寺院、天主教堂以及清朝政府遗留的热河“挂地”等特殊土地问题，以极其慎重的态度，有区别地作了适当处理。

各中央局、中央分局还十分重视对土地以外的土改成果的分配问题，并确定了按需要合理分配的原则。其中对房屋、耕畜等生产资料，多分给贫雇农、荣誉军人、军烈属等；对衣服、家具等生活资料的分配，注意扩大得利面，也分给中农，以团结更广大的农民群众。

从全面内战爆发到1947年2月，各解放区约有三分之二的地区解决了土地问题，实现了“耕者有其田”。尚有三分之一的地区，由于战争环境的影响，尚未着手土地改革。